最高法大法官：關于農民承包土地的征收補償費用分配問題
導讀：隨著我國農村城鎮化、城市化進程的加快，農村土地大量被征收、征用，由此引發的土地承包案件大幅上升，且涉及面廣、矛盾尖銳、審理難度大。在審理此類案件時，首先要明確三個概念，土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費，這三項費用合起來稱承包地征收補償費。本文結合相關觀點、案例及法條就農民承包土地的征收補償費用分配問題做出解析，供讀者參考。
大法官觀點
對該問題的正確理解涉及對相關土地征收補償費用性質的認識問題。一般而言，在發生土地征收時會產生以下三種費用：一是青苗費和地上附著物的費用。該筆費用用于補償對土地進行投入的人，是對其土地投入損失的補償。如果是土地承包經營權人投入的，就補償給土地承包經營權人；如果土地承包經營權流轉了，就補償給受讓人。二是安置費。這筆費用應當補償給土地承包經營權人，是對其喪失土地承包經營權的補償。如果土地承包經營權人的土地被征收之后，村集體又拿出同等的土地給該土地承包經營權人承包，則這部分補償費可以交給村集體。如果土地承包經營權人的土地被征收后，村集體對其進行了安置，為其安排了工作，這部分費用就應當交給安置該村民的單位。土地承包經營權人可以選擇不接受安置或另行安排承包地，而堅持要補償費。三是土地補償費。這筆費用是對農村集體經濟組織喪失土地所有權的補償，應該補償給農村集體經濟組織。農村集體經濟組織的所有成員對土地補償費都擁有權利。
農村集體經濟組織在分配土地補償費時要注意兩個問題。首先，土地補償費是否進行分配、分配多少均屬于農村集體經濟組織自治權的范疇，其他人不能干涉。集體經濟組織成員對于是否分配、分配多少土地補償費有異議，向人民法院起訴的，人民法院不應當予以受理。其次，如果農村集體經濟組織在決定土地補償費分配的數額時，決定剝奪某一成員的分配資格，或者讓某些成員分得多、某些成員分得少，集體經濟組織成員因對此有異議而向法院起訴的，人民法院應當受理。例如，某村委會決定分配土地補償費時，決定村民甲只能分得平均數額的三分之二，村民乙只能分得平均數額的三分之一，村民丙不參與分配。雖然這一決定是村民委員會集體決議通過的，如果村民起訴到法院，人民法院應當受理。土地補償費與農村集體經濟組織的其他分紅不同，它屬于自然資源的收益，不屬于勞動所得。如果農村集體經濟組織成員通過勞動為集體經濟組織創造了價值，集體經濟組織根據各成員的貢獻分配收益的，可以由集體經濟組織決定。但是由于土地補償費屬于自然資源的收益，不屬于勞動所得，不存在誰的貢獻大或貢獻小的問題，因此，對全部集體經濟組織成員應當予以平均分配，不能由部分集體經濟組織成員剝奪其他成員的分配權。
（摘自《杜萬華大法官民事商事審判實務演講錄》，杜萬華著，人民法院出版社2016年10月出版）
相關觀點
關于人民法院應否受理承包地征收補償費用分配糾紛的問題
在實踐中，經常發生征地補償費分配糾紛，這類糾紛所涉及的問題概括起來就是征地補償費“分不分”、“分給誰”的問題。根據《物權法》第四十二條第二款和《土地管理法》第四十七條規定，征地補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。在征地補償費用分配中，就安置補助費和地上附著物及青苗的補償費引發的糾紛較少，發生糾紛最多的是土地補償費分配。因為根據《土地管理法實施條例》第26條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，村集體認為該土地補償費“分不分”、“分給誰”由其決定；而土地征收雖然是國家對集體土地所有權的征收，但承包人享有該集體所有土地的承包經營權，征收集體土地實際上承包人的土地承包經營權也被征收，因此，承包地被征收的土地承包經營權人認為其有權分到土地補償費。
最高人民法院《土地承包糾紛解釋》第一條規定：“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：……（四）承包地征收補償費用分配糾紛。”其理由主要為：承包地被征收主要涉及兩個層次的法律關系，即國家和集體土地所有權人之間的關系以及集體土地所有權人和土地承包經營權人之間的關系。當土地征收發生時，國家和集體土地所有權人之間的關系屬于公法上的關系。集體土地所有權人和土地承包經營權人之間屬于平等民事主體之間的關系。雖然法律規定土地補償費歸集體經濟組織所有，但當承包方的承包地被征收后發生于集體土地所有權人和承包方之間的補償費用糾紛屬于民法調整的范序圍，因此應作為民事訴訟的受理范圍。
應當注意的是，當事人就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對用于分配的土地補償費數額發生糾紛，其性質與承包地征收補償費用分配糾紛不同，土地補償費數額的分配，屬于農村村民自治的范圍。因此，當事人就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，不屬于人民法院管轄范圍，不應予以受理。
（摘自《<中華人民共和國物權法>條文理解與適用》，最高人民法院物權法研究小組編著，人民法院出版社2007年3月出版）
相關案例
1.土地補償費歸農村集體經濟組織所有，增值部分歸土地使用權人——廈門市海滄區東孚鼎美建和機磚廠訴廈門市海滄區東孚鎮蓮花村湯岸村民小組、廈門市海滄區東孚鎮蓮花村民委員會征地補償款分配案
本案要旨：土地補償費是對土地所有權人的補償，農村土地所有權人為農村集體組織，因此它歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費則歸地上附著物及青苗的所有者所有，是對土地使用權人的補償，歸土地使用權人所有。土地補償款增值部分歸土地使用權人所有，既保障了土地使用權人的利益與集體經濟組織的權益，也能體現公平原則。
案號：（2010）海民初字第1498號
審理法院：福建省廈門市海滄區人民法院
來源：《中國審判案例要覽》（2012年民事審判案例卷）
2.集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理——郭鎖訴河南省葉縣廉村鄉劉店村村民委員會等土地補償費糾紛案
本案要旨：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，土地補償費在土地被征收后，統一支付給作為被征地單位的農村集體經濟組織，集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
案號：（2007）平民終二字286號
審理法院：河南省平頂山市中級人民法院
來源：《人民法院報》 2007年07月30日第5版
3.承包地征收補償費用糾紛屬于平等民事主體之間的財產糾紛，屬于民事案件的受案范圍——萬玲婷、張文樹、萬雅鑫、張萬欽訴泉州市豐澤區城東街道潯美社區居民委員會財產權屬案
本案要旨：農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛，屬于《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條所規定農村土地承包民事糾紛中的承包地征收補償費用補償糾紛，因此人民法院應該受理。戶籍在本集體經濟組織的超生子女本身并無過錯，且其父母違反計生規定，行政部門已經對其進行了處罰，不應該剝奪其參與補償款分配的資格。
案號：（2009）泉民終字第2277號
審理法院：福建省泉州市中級人民法院
來源：《中國審判案例要覽》（2012年民事審判案例卷）
法律依據
1.《中華人民共和國物權法》
第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。
征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。
任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。
第一百三十二條 承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償。
2.《中華人民共和國農村土地承包法》(2009修正)
第十六條 承包方享有下列權利：
（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；
（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；
（三）法律、行政法規規定的其他權利。
3. 《最高人民法院<關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>》
第一條 下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：
（一）承包合同糾紛；
（二）承包經營權侵權糾紛；
（三）承包經營權流轉糾紛；
（四）承包地征收補償費用分配糾紛；
（五）承包經營權繼承糾紛。
集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。
集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
第二十二條 承包地被依法征收，承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。
承包方已將土地承包經營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。
第二十三條 承包地被依法征收，放棄統一安置的家庭承包方，請求發包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持。
4.《中華人民共和國土地管理法實施條例》 (2011修訂)
第二十六條 土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。(來源：深圳羅湖區法院)
