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內容摘要：隨著我國農村經濟的快速發展和城市化步伐的加快，農村居民由于各種原因選擇在城鎮居住，從而將自己在農村的房屋予以出售。在司法實踐中，由于涉及農村私有房屋買賣合同糾紛法律關系復雜，涉及相關法律、法規眾多，不同位階的立法規范之間存在矛盾和沖突，造成司法機關對此類案件裁判標準的不統一，造成司法實物上的困惑。本文試圖以農村房屋買賣的成因作為基點，進而分析涉農房屋買賣的現狀以及現行司法實踐的困惑，最后針對司法實踐中的爭論焦點提出相應的對策。
關鍵詞：農村房屋買賣糾紛 合同效力 解決對策
一、產生糾紛的成因分析
在現有的農村房屋買賣糾紛中，產生糾紛的原因主要有：
一是農村房屋升值引發利益博弈。[1]根據調研，涉案的農村房屋出賣時出賣價相當低廉，而目前一些涉及糾紛的自然村的土地價格已經飛漲，加上房屋建造成本，一棟農村住宅要價大都在10萬元以上，正是房屋的增值使得部分出賣者反悔，以各種理由起訴到法院要求確認房屋買賣合同無效，將房屋收回。
二是農村房屋征用、拆遷巨額補償引發糾紛。由于城市化進程的進一步推進，城市郊區或城鄉結合部的農村房屋因拆遷而身價陡增，從而導致農村房屋買賣合同糾紛激增。[2]隨著城市建設的飛速發展，城區范圍不斷向農村拓展，城市郊區的很多農村房屋面臨著拆遷或征用，因此也可獲得較好的安置房或價值不菲的拆遷補償款。房屋拆遷巨大的利益與賣房人所得的賣房款之間形成的強烈反差，令已經出賣了房屋的農民，或出賣了農村房屋的城鎮居民追悔莫及，只要一聽到有拆遷的消息，就想方設法收回房屋。出賣人起訴所提的理由除買賣行為違反法律、法規的規定外，還以未經其他權利人同意而擅自處分，或者自己出賣房屋后無房居住等為由。[3]
二、司法實踐中涉農房屋買賣的現狀分析
由于農村城市化進程加快，農村土地價值和拆遷補償數額不斷上升，利益呈現多元化趨勢。許多村民多年前將自己的宅基地房屋賣給外來人員居住，為爭得拆遷補償，拆遷村民以房屋買受人不是本村村民、買賣協議無效為由將買受人訴至法院。而買房人由于長期居住在此，對房屋投入了大量人力物力，也不會輕易騰退房屋，雙方矛盾不易協調。
1、農房買賣的主體界定
農村房屋交易的出售方，一般為農村集體經濟組織的村民，而購買方目前存在兩種情況：一是集體經濟組織內部成員，二是集體經濟組織以外成員。目前司法實踐中在集體經濟組織內部成員產生的農房買賣糾紛較少，大量的涉農房屋糾紛都是存在于作為買方的集體經濟組織以外成員，包括外村村民甚至城鎮居民。[4]
2、司法實踐中審理的難點
由于現行法律、法規對該問題缺乏明確系統的規定，法院在處理此類案件時首先要面臨法律適用方面的困惑。
在實踐中對于農村房屋買賣合同的效力，有兩種觀點：一種觀點認為，因房屋是建筑在宅基地上的，為土地的附著物，具有不可分離性，而宅基地使用權是集體經濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯系，農村村民轉讓宅基地使用權有一定限制。[5]農村房屋買賣在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，此類行為損害了集體經濟組織的權益，是法律法規明確禁止的。國務院辦公廳1999年5月6日發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款規定：“農村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農民集體土地建住宅，有關部門不得違法為建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”；2004年12月24日，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。由此可見，國家不允許宅基地使用權向集體經濟組織之外的城鎮居民轉讓，城鎮居民購買農村住房的房屋買賣合同當屬無效。本集體經濟組織以外的農村村民購買農村住房和宅基地的買賣合同，因違反了集體經濟組織的成員權屬性，也應當認定無效。
另一種觀點認為，宅基地使用權和房屋所有權是否經過戶登記并不是房屋買賣合同的有效要件，未辦理過戶登記不影響買賣合同的效力。只要買賣合同符合合同的有效要件，合同即為有效。[6]《合同法》第四十四條第二款規定的合同生效必須辦理的批準登記手續與房屋產權過戶登記是兩個不同性質的問題。房屋過戶登記行為是物權行為，房屋買賣合同則屬于債權行為，進行過戶登記并不是房屋買賣合同有效的要件。沒有辦理過戶登記手續，是房屋買賣合同未履行完畢，并不影響合同的效力。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》（法釋［1999］19號）第4條規定：“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。”國務院1999年和2004年兩個文件并非行政法規，不能作為認定合同無效的依據，故農村宅基地房屋買賣合同并不存在法定的無效事由。
對此理論界亦無統一觀點。如中國人民大學法學院王利明教授認為，宅基地具有一定的身份性質，并不適合自由轉讓，而只能在集體經濟組織成員之間進行自由轉讓。而尹飛博士則認為目前在我國遷徙自由將被承認，在戶籍制度已經放開的情況下，城市居民、農村居民的區分已經沒有太大的實際意義。強行禁止城市居民取得農村房屋及其宅基地使用權，在操作上也是十分困難的。
三、減少和正確處理農村房屋買賣合同糾紛的對策及建議
（一）在認定農村房屋買賣合同效力時應另辟它徑。[7]關于農村房屋買賣合同效力的爭論，各方都有其合理性，難分伯仲。筆者認為，認定合同無效的觀點，其依據并不是很充分。因為《土地管理法》、《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》等的內容并不明確，國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁土地炒賣的通知》等，更不屬于法律、行政法規范疇。也就是說，農村房屋買賣合同并沒有違反法律、行政法規的強制性規定；贊成合同有效的觀點似乎更占優勢，至少合同在法律層面上的效力不存在障礙。以上是比較二者進行的一些思考，但我們應當自問，討論農村房屋買賣合同的效力，究竟是在什么樣的基礎上進行，如果雙方不是站在同一個平臺上，就沒有大的意義了。實際上，爭論雙方的焦點，都是關注農村房屋究竟能否在集體經濟組織內、外成員間進行交易，而爭論的展開卻只是停留在規則層面，并沒有挖掘更深層次的現實意義。于是就陷入了一個非此即彼，二者只能選其一的境地，這其實有些類似于鉆牛角尖。筆者認為，要從根本上界定農村房屋買賣合同的效力問題，應當換個角度。[8]
其次，明確農村房屋的商品屬性及交易程序。農村房屋的賣方應是房屋所有權人。在符合法律規定的范圍內，允許房主根據自己意愿，對房屋所有權進行流轉。[9]農村房屋可看作一種特殊的商品，農村房屋買賣只是一種經濟行為。農村房屋買賣的程序應包括：申請，由房主向村委會及基層國土管理部門提出出賣申請；審批，由村委會及基層國土管理部門審核并簽發意見；簽約，房屋交易雙方簽定合同；辦手續，重點是到國土管理部門辦理宅基地使用權流轉手續；登記備案，上報村委會及基層國土管理部門登記備案。
（二）在實際操作中，應優化、強化管理。通常情況下，當事人出售自己所有的財產在法律上并無任何障礙，但由于農村房屋的特殊性，買賣農村房屋時必須考慮與土地權屬相關的法律政策，所以適當的宣傳是必要的。[10]這其中具體包含兩方面，一是對農村房屋買賣治理的理論宣傳，針對的是農村村民及潛在購買人；二是進行專項培訓，針對的是基層國土管理部門工作人員。由于直接相關于農村房屋買賣的具體法律和法治體系還有待建立、健全，所以當前和今后一段時間里，實施交易保護的主體仍然是政府行政機關。那么，依據現行的有關規定，在優化行政管理的前提下，加大力度規范農村房屋交易市場的秩序，對于維護人民群眾的切身利益和私有財產權益，減少糾紛，促進農村的建設和發展，維護社會的安定，就都有著十分重要的意義了。[11]這方面最值得注意的問題又有如下幾個：首先，要對買賣雙方之間約定的轉讓方式、轉讓期限等進行嚴格審查和有效督促；其次，要對買賣雙方權利義務進行嚴格的審查和有效督促，審查雙方履行約定義務的能力和是否存在非法出賣、轉讓土地的不法行為。《宅基地使用證》和《集體土地建設用地使用證》是農民合法取得宅基地使用權的重要憑據，因買賣房屋而轉移宅基地使用權的，宅基地使用權主體發生變化，應當依照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及其他規定履行審查、批準等手續，并完成權利主體的變更登記。[12]實踐中有些地區的房屋管理部門和土地管理部門對房、地管理脫節，有些當事人在進行變更登記時，只到房屋管理部門辦理產權過戶登記手續，沒有進行宅基地使用權的主體變更，從而使土地管理部門的工作陷入被動。還有的當事人在買賣時未經任何部門批準，既沒有進行房屋產權的變更登記，又沒有完成宅基地的變更登記。嚴格地說，此類情況下宅基地使用權和房屋所有權并未發生轉移。為了避免不必要的麻煩，應當嚴格規范審批手續。
（三）為從根本上解農村房屋買賣糾紛，消除司法不統一現象，突破農村房屋買賣瓶頸，應當建立、完善相關法規和制度：
1．雖然農民村民對其房屋擁有一定的所有權，但這也是一種不完善的受限制的所有權，宅基地分配制度的福利性必然產生權利主體的身份特定性與權利取得的受限性，使用權主體應是該農業集體經濟組織成員，或與成員有直系親屬等身份關系或其他規定的身份關系。因經濟發展、人口流動等，原使用權人不再使用宅基地，依法可以轉讓，但是，對于宅基地使用權的受讓主體，應當有所限制，即宅基地使用權一般情況下只可在本集體經濟組織內部自由轉讓，不得向本集體經濟組織以外的外村村民、城鎮非農業戶口居民出售。如前所述，農村的宅基地具有政策保障性，農民作為中國最大的基礎人口和弱勢群體，其經濟能力和地位明顯低于城市居民，農地在一個相當長時期內仍將是大部分農民獲取收益和維持生存的基石，國家通過政策審批無償分配給宅基地供其建房居住，而政策禁止農民住房的買賣、抵押、流通，其目的是防止集體土地流失和使農民在困苦境況下仍居有定所，保障農民的基本生存權利不受侵害。因而，農村土地所發揮的社會保障作用是不容忽視的，大刀闊斧式的土地制度及農戶住房制度改革，所帶來的負面影響是不容低估的。[13]
2．如何立法或立法如何，無非是為了更好地保護農民的利益，但誠如田成有先生所言：“無論立法多么神明，法律始終是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性是人類社會面臨的基本事實，有限的法律和無限的事實之間、穩定的法律和多變的現象之間、滯后的法律和超前的社會之間，這是任何一個國家所面臨的棘手問題。如果僅以剛性法律規定農村房屋不能在集體經濟組織內，外成員間進行交易，顯然是不符我國實際情況的。這將導致農民的房屋所有權并不是真正意義上的所有權，因為其處分權能無法實現。作為例外，少數農村房屋可以出賣給本集體經濟組織外成員，包括外村村民和城鎮居民，但應作精心設計，比方說，根據各村統計的具體情況，基層國土管理部門（以鄉鎮國土所為宜）可建立數據庫，范圍主要是符合出賣房屋現實需要的農戶，至于界定標準可依各地情況具體操作。今后的潛在出賣房屋人就限定在這個數據庫里面；同時，對各個村莊的年出賣房屋數按實際情況規定一個比例，防止農村房屋的濫買濫賣。當然，要做到這點，要求國土部門必須掌握具體數據，嚴格審批手續。
3．對拍賣的、城市規劃已確定為居住區范圍內的農民宅基地等特殊情況，由政府確權或征為國有土地，再依法轉讓給買受人。土地上的農民住宅則納入城市私房管理，只要補交土地出讓金，這些農宅就可以進行房產交易。而在各鄉鎮，則成立農民住宅置換中心，進城農民的住宅可由中心預付一定住房交易款收購儲備后進人市場。這樣做的好處是城里人有了在農村買房的可能，也將大幅提高農村房屋價格，讓農民也享受到城市化的成果。
4．我們要嘗試更新思維，走出宅基地使用權轉讓的誤區。既然農村房屋買賣有現實需要，人們很自然地便想到宅基地使用權能否順利轉讓。這種思維路徑，在不知不覺之間步入了一個必須選擇的誤區，以致陷入僵局。這種情況的出現，一個重要的原因在于思維局限于“物權”領域，無論是“宅基地所有權”還是“宅基地使用權”，僅在物權領域內尋找解決方案。如果思維開闊一些，同一問題可否在“債權”領域里解決呢？物權法規定宅基地使用權，顯然是將它作為一種用益物權，而這種用益物權帶有一定的身份色彩，是村民的基本的生活保障，應該限定為村民專有。農村房屋的買受人，為了達到其在法律上合法利用宅基地的目的，完全可以通過法定租賃權解決問題，并非必須借助于取得“宅基地使用權”實現目的。況且，這種一并轉讓的“宅基地使用權”，由于不得單獨轉讓、不得抵押，雖有物權之名，未見多少物權之實，而通過租賃權足可以達到利益保障之目的，更何況租賃權還有物權化的趨勢。
那么，允許宅基地使用權流轉是否有礙集體經濟組織對土地享有的所有權呢？筆者認為，并不影響。宅基地一旦劃撥給村民使用，集體經濟組織對其所有的土地實際上并不能行使更多的權利。當村民出售房屋時，僅僅是宅基地的使用權人更換了，村民并不能通過出售房屋而從中獲得宅基地的收益，他只能獲得出售建筑物的利益。因此，對集體經濟組織的經濟利益并不存在侵犯的問題。且允許農村房屋自由轉讓，將使農村的房屋發揮最大的效用。為此，筆者建議，國家對村民售房也可考慮參照城市房改房上市的有關做法，由集體土地所有權人收取一定的土地收益。作為村民，其無償使用宅基地是基于其特定的社員身份，通過購房取得他人宅基地使用權的人如果不具有社員身份，完全可以通過向土地的所有權人交納一定的費用取得宅基地使用權。這與國家的土地政策并不矛盾，國家對耕地的保護是采取嚴格的政策，而宅基地與耕地性質不同，經過合法報批，宅基地上已建造了建筑物或附著物，一般不會再恢復到耕地性質，允許農村村民出售房屋與國家對耕地的保護政策并無抵觸。因此，對宅基地上住房的出售應當采取放開的政策。
同時，在相關法規、制度未建立、完善以前，要擇其要者先付諸實施。對農村房屋買賣的“熱點”區域而言，當前十分迫切的工作是針對性地由全國人大常委會以法律解釋的形式對涉及農村宅基地轉讓的農村房屋買賣作出明確規定。因為土地問題除了涉及審判機關外，還涉及到土地、建設、房屋管理等眾多機關，由全國人大常委會作出法律解釋，有利于法院生效判決執行中得到其他機關的積極配合執行。[14]
參考文獻：
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2.李仁玉等著：《合同效力研究》，北京大學出版社，2006年5月第一版，第14頁。
3.尹飛著：“應當賦予宅基地使用權充分的可流通性”，中國民商法律網。
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7.汪軍民著：《宅基地使用權的立法問題探討》，湖北大學學報（哲學社會科學版），2006，（5）。
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10.田成有著：《法社會學視野中的法官造法》，現代法學，2003，（4）。
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12.韓世遠著：《宅基地的租賃與農村房屋的買賣》，載中國民商法律網。
13.趙建峰著：《農村房屋買賣之效力》，[DB/OL]，http：//www．yzlawyers．com。
14.夏正芳著：《農村房屋買賣合同效力的探討》，[DB/OL]，法律教育網。
（來源：九龍坡法院 作者：鄧曉光）
