最高院王丹法官簡析：宅基地使用權的轉讓、抵押和繼承
一、宅基地使用權的轉讓、抵押問題
對宅基地使用權可否轉讓或抵押，一直存在不同意見。一種意見認為，宅基地使用權和地上房屋是農民的基本生活條件，如果允許放開轉讓或抵押，可能導致農村土地都被流轉出去，導致農民流離失所，也不利于保護土地資源。另一種意見認為，隨著城鎮化的發展，很多農民進入城市，也有不少城鎮居民下鄉購房，已經出現宅基地使用權向外流轉的情況，特別是在城市附近或者比較發達地區。宅基地上的房屋屬于農民個人所有，應允許轉讓或抵押，或者對轉讓或抵押作出一定的限制，以緩解農民的資金困難。筆者認為，實踐中，宅基地使用權單獨轉讓和抵押的情況較少，最具爭議的是宅基地上房屋能否轉讓或抵押，是否實行“房地一體主義”。
對“房地一體主義”應如何理解。根據《城市房地產管理法》第32條、第61條第3款和《物權法》第146條、第147條、182條的規定，在建設用地使用權轉讓和抵押上，法律采取的是“房地一體主義”。這并不難以理解，采用“房地一體”的現實基礎是房和地無法進行物理上的分離；從權利歸屬的角度看，“房地一體”有利于簡化物權關系，因此，宅基地使用權上的“房地一體主義”，也是學界的通行觀點。但問題是，此處的“地”具體應指什么，眾所周知，在城市，“房地一體”中的“地”也并非指土地所有權，而是建設用地使用權�；谇笆鰧φ厥褂脵嗵厥庑再|的分析，筆者認為，農村宅基地上房屋的“房地一體”中的“地”不應是指宅基地使用權，而僅指其上設立的地上權。因為宅基地使用權實際上是集體所有權的實現方式，是一種資格權。不管是單獨轉讓、抵押還是通過“地隨房走”的方式變相轉讓、抵押，如果將宅基地使用權向無集體經濟組織成員資格的人流轉，集體所有權必將成為一個空殼。而如果在宅基地使用權外另設一個單獨的地上權以緩沖，則可以解決因宅基地使用權特殊性導致的僵化問題。單獨設立的地上權與建設用地使用權一樣，具有單純的財產權性質，可自由流通。
如上所述，只要還堅持集體公有制的基本經濟制度，宅基地使用權就只能在本集體經濟組織內部流轉，否則，集體所有權將名不符實。正是考慮到了宅基地使用權的上述特點，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見意見》也明確提出，“探索進城落戶農民的宅基地使用權在集體經濟組織內部自愿、有償退出和轉讓”，即宅基地使用權流轉應限于本集體經濟組織內部。因此，就宅基地使用權本身來說，不僅不能轉讓給城市居民，對其他的集體經濟組織也不應轉讓。當然在其上設立地上權的情況下，地上權結合房屋則不應受到轉讓對象的限制，這既可以實現宅基地使用權的財產性權益，又能避免集體所有權空殼化，同時還能確保農民的福利保障不流失。對于宅基地使用權具體如何轉讓的問題，根據《意見》規定，可以在專門設立的農村產權流轉交易市場進行評估作價轉讓，當然該市場除了價格發現和傳遞信息的功能外，還具有對受讓人的資格審查、權利登記等職能。此外，對于宅基地使用權的轉讓是否需要經本集體經濟組織同意，筆者認為，基于上述分析，宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉，該流轉是本集體經濟組織內部成員之間的互通有無，不影響集體所有權本身，故不需要經本集體經濟組織同意。只不過在轉讓后，再申請宅基地的，本集體經濟組織有權不予批準。對于宅基地使用權抵押問題。因為抵押涉及到債務不能清償時需要對抵押物拍賣或變賣的問題，因此，《物權法》明確規定，宅基地使用權不能抵押。筆者認為，如果允許宅基地使用權在本集體經濟組織內部轉讓，則理論上也應允許在本集體經濟組織內部抵押，但考慮到《物權法》對此做了明確規定，而且抵押主要是向銀行等金融機構借款融資的擔保，一般很少在本集體經濟組織內部設定抵押，因此，可以延續《物權法》禁止宅基地使用權抵押的規定。但根據“2014年中央1號文件”的要求，要“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，而目前在抵押上，《物權法》采用的也是“地隨房走”的原則，因此，應明確住房財產權抵押后，“隨房走”的“地”不是宅基地使用權，而是地上權，該地上權作為用益物權，與建設用地使用權一樣，是有期限的。即使因實現抵押權導致房地轉讓，則在該地上權到期后，宅基地使用權人或集體所有權人仍可以依法收回該宅基地。
二、宅基地使用權能否繼承的問題。
筆者認為，應考慮不同的情況，如果子女已經與父母分戶另行申請了宅基地，則在父母已經去世沒有其他成員的情況下，就原來父母的戶來說，戶本身不復存在，集體經濟組織應有權收回該宅基地另行分配；如果子女沒有與父母分戶，還與父母一同生活，則由于原來的戶還有其他成員，不發生繼承的問題；如果子女已經不具有本集體成員資格，基于宅基地使用權的成員權屬性，該子女不應享有對宅基地使用權的繼承權，但對其上所設地上權或房屋本身，應作為被繼承人的財產，可予繼承。
