導讀：上世紀90年代，為解決土地資產流失等問題，上海市成立土地發展中心，作為國有土地的儲備機構，土地儲備制度就此誕生并迅速在全國范圍內得以推廣，土地儲備制度大致包括土地收購、土地儲備、土地出讓三個環節，其中土地儲備環節即是將不具備土地出讓條件的生地做成可出讓的熟地的過程，土地一級開發作為一項獨立的土地開發環節正式登上歷史舞臺，此后云南城投、上海城投、漳州發展、泰達股份、黑牡丹、張江高科、北科建、華夏幸福等企業紛紛進入入土地一級開發領域，充當土地一級開發商的角色。
經過近20年的不斷探索，我國土地一級開發領域在任務界定、權責分配、商業模式、資金融通、監管機制、風險控制等方面不斷規范，從商業模式上看，我國土地一級開發經歷了從BT模式到土地補償模式再到利潤分成模式的演進，未來將向PPP模式進一步發展。
一、BT模式
土地一級開發的BT模式又稱固定收益模式或工程總包模式，指土地一級開發企業接受土地儲備中心的委托，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃等，對確定的存量國有土地、擬征用和農轉用土地，統一組織進行征地、農轉用、拆遷和市政道路等基礎設施的建設，土地儲備中心按照總建設成本的一定百分比作為經營加成。
很多地區對利潤加成部分進行了相應規定，如北京規定：通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%;杭州規定：開發整理單位的利潤和工作經費按照實施方案測算的開發整理成本總額的10%以內予以核定;昆明規定：市級國有投資公司組織實施的土地一級開發整理項目，統一按照審計所確定的總投資額的16%給予投資回報，并計入土地收儲成本。
BT 模式簡潔明了，企業收益穩定，風險較小，是一級開發企業常用的商業模式。如2010年5月，黑牡丹公司與常州新北區政府簽署《新北區萬頃良田工程建設委托協議》，常州新北區政府委托黑牡丹公司完成西夏墅鎮和孟河鎮境內總面積約為1538.10公頃的土地一級開發所涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎設施建設工作，委托建設期不超過兩年，項目竣工后，新北區政府返還包括拆遷費用、安置費用、土地整理及基礎設施建設費用、財務費用在內的建設成本及10%的加成收益。
土地一級開發的商業演進：模式對比及案例分析
此案例中，黑牡丹公司既沒有土地規劃權，又沒有土地經營權，僅負責拆遷、安置及土地整理、給排水等基礎設施建設工作，不涉及學校、醫院等公共配套項目，其盈利水平以土地開發總成本為基礎，與土地出讓收入無關，更不參與分配土地增值收益。新北區政府掌握了項目的規劃權和土地經營權，能夠確保項目的發展方向，但其需要對建設成本進行兜底，面臨較大的財政及土地經營壓力。
二、土地補償模式
土地補償模式指土地一級開發商在完成規定的土地一級開發任務后，土地儲備中心并不是給予現金計算，而是給予開發企業一定面積土地作為補償(可能需要走形式上的招拍掛)。在土地補償模式下，項目竣工后需由第三方審計機構、第三方土地評估機構對開發成本及土地價值進行科學評估，以便合理結算。
土地補償模式從BT模式的基礎上演變而來，是開發商曲線拿地，實現一二級聯動開發的典型的商業模式。對于開發商而言，該模式有利于獲取優質土地，從二級開發市場獲取遠多于一級開發的資金回報，但要承擔巨大的現金流壓力;對于政府而言，該模式無需政府財政兜底，減輕了財政壓力，同時擁有該地塊的規劃權和土地經營權，有利于確保項目的整體發展方向，但土地補償繞開了招拍掛，或使招拍掛形式化，有悖公開、公平、公正原則，具有一定的灰色性和政治風險，因此，土地補償屬于較為隱秘的商業模式，市場上公開的此類案例幾乎沒有。
三、利潤分成模式
利潤分成模式指土地一級開發商接受政府的委托進行土地一級開發，將生地做成熟地后移交給政府，政府以招拍掛的形式進行土地出讓，土地出讓金扣除土地開發成本、國有土地收益基金、農業土地開發資金、征地農民基本生活保障資金、教育資金、農田水利資金、市集中資金等計提款項后的收益部分在政府和企業之間按照一定的比例進行分成，一般而言，在土地出讓金無法彌補土地開發成本的情況下，政府會承諾給予開發商較低的保本收益。
在分成模式下，分成比例因政府和企業博弈的結果而不同，不同的項目之間分成比例差別很大，有政府與企業按6:4分成的較低的比例，已有政府與企業按1：9分成的極高的比例。通常情況下，分成比例跟土地一級開發的難度大小有關，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對較偏的地塊，土地一級開發商的分成通常要高些。
利潤分成模式有利于充分利用開發商的土地經營能力，調動開發商進行土地深度經營的積極性，獲取較高的土地增值收益，是近年來十分流行的土地一級開發商業模式。
2010 年，黑牡丹公司與常州新北國土儲備中心簽署的《常州北部新城高鐵片區土地前期開發委托合同》約定：在17.5平方公里委托地塊內，黑牡丹公司負責該地塊土地前期開發，包括提供技術支持及資金籌集、土地補償、拆遷、安置補償、土地平整及該地塊前期道路和市政配套基礎設施等，土地用途主要為住宅、商業、辦公;其中核心地塊前期開發的年限不超過四年，開發完成后，黑牡丹公司獲得該地塊土地前期開發總成本10%的工程收益，并與區政府、管委會對該地塊土地出讓凈收益按照50%：50%的比例進行分成。
此案例中，黑牡丹公司擁有一定的土地規劃權，其盈利水平不僅以土地開發總成本為基礎，更與土地出讓收入有關，于此同時，公司也有一定的土地經營權，為了增加土地分成收入，公司不僅負責拆遷、補償、土地平整等常規的土地開發事項，也會負責一些環境景觀建設(如加強景觀和園區的規劃建設、改造河湖等)、公共配套設施建設等以提升土地價值。新北區政府在讓渡部分土地增值收益的同時，引入了市場化的土地開發力量，有利于深度挖掘土地的潛在價值，但政府需對開發商的土地開發投入進行兜底，有一定的財政壓力。
四、PPP模式
PPP 模式也叫公私合營模式，即政府授權民營部門代替政府建設、運營或管理基礎設施(如道路、橋梁、電廠、水廠等)或其他公共服務設施(如醫院、學校、監獄、警崗等)并向公眾提供公共服務，利益共享，風險共擔的一種商業模式。土地一級開發包含大量的基礎設施和公共設施建設內容，是理想的PPP模式運行領域。土地一級開發的主要收入來源為土地出讓收入，目前我國還沒有允許私營部門出讓土地、分享收益的法律法規，因此，真正意義上的PPP模式尚未在土地一級開發中明確使用，也沒有公開的操作案例，現根據PPP模式的權責分配、投入產出等方面，模擬一個案例，以供參考。
A 地方政府與B土地一級開發商就C地塊(一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里)的開發達成合作協議，在規定的合作年限內，B開發商負責地塊內的土地平整、道路管廊等基礎設施建設工作，學校、醫院、文化、體育公共設施建設及運營管理工作，產業規劃、項目招商、宣傳推廣等產業發展服務工作，空間規劃、建筑設計、物業管理、公共項目維護等基礎性服務工作等;于此同時，B開發商以C地塊內所新產生收入的該級政府地方留成部分的一定比例(即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入)作為投資回報，如新產生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等;合作期限內，A政府只有監督監管的權利，不得隨意干擾B開發商的合理經營，政府也不必為開發商的投資進行擔保、兜底;合作期限結束后，開發商將C區塊的基礎設施公共設施產權及經營權無條件已交給政府。
在 PPP模式下，開發商成為土地開發、土地經營甚至區域經營的絕對主力，其既有土地規劃權也有土地經營權，不僅負責常規的基礎設施建設，也負責公共設施的建設管理，還要負責產業規劃、產業招商等產業服務工作，其收益主要來自由區域經營而新產生的土地、稅收等收入，合作期限完成后，將項目所有權、經營無償移交給政府。政府將土地開發、土地經營、區域經營的權利授權給開發商，掌控區域發展方向的難度增大，但政府無資金投入，也無需兜底，沒有任務財政壓力，但需要制定嚴密、周全的監督監管措施，以防項目失敗或發生重大發展偏差。
近年來，不斷高企的地方債務引起了全國范圍的高度重視。審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月末，全國政府性債務為 30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億，相比2011年審計結果，不到三年，地方政府性債務余額增多超過7萬億元。地方政府性債務主要投向市政建設(占比34.64%)、交通運輸(占比24.43%)、土地收儲(占比11.22%)，這在很大程度上與土地一級開發有關。
為獲得更多的城建資金，地方政府用盡了諸如銀行貸款、信托、基金、資管、BT、債券等融資手段，現如今銀行緊縮銀根，貸款、信托、BT等多種融資手段受到嚴格限制，現在需要的不再是融資手段的進一步創新，而是到了融資理念，商業模式的及時轉變。PPP便是迎合這一轉變的重要方式。
十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，財政部部長樓繼偉也明確提出“要實實在在把PPP(公共私營合作)這件事開展起來”，發改委已經推出了首批80個PPP項目，相信隨著法律法規的不斷健全，權責分配、收入產出、監督監管、風險控制等方面的不斷完善，PPP將成為未來土地一級開發領域主流的商業模式。
（轉自：互聯網）
