導讀：上世紀90年代，為解決土地資產(chǎn)流失等問題，上海市成立土地發(fā)展中心，作為國有土地的儲備機構，土地儲備制度就此誕生并迅速在全國范圍內(nèi)得以推廣，土地儲備制度大致包括土地收購、土地儲備、土地出讓三個環(huán)節(jié)，其中土地儲備環(huán)節(jié)即是將不具備土地出讓條件的生地做成可出讓的熟地的過程，土地一級開發(fā)作為一項獨立的土地開發(fā)環(huán)節(jié)正式登上歷史舞臺，此后云南城投、上海城投、漳州發(fā)展、泰達股份、黑牡丹、張江高科、北科建、華夏幸福等企業(yè)紛紛進入入土地一級開發(fā)領域，充當土地一級開發(fā)商的角色。
經(jīng)過近20年的不斷探索，我國土地一級開發(fā)領域在任務界定、權責分配、商業(yè)模式、資金融通、監(jiān)管機制、風險控制等方面不斷規(guī)范，從商業(yè)模式上看，我國土地一級開發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補償模式再到利潤分成模式的演進，未來將向PPP模式進一步發(fā)展。
一、BT模式
土地一級開發(fā)的BT模式又稱固定收益模式或工程總包模式，指土地一級開發(fā)企業(yè)接受土地儲備中心的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉用土地，統(tǒng)一組織進行征地、農(nóng)轉用、拆遷和市政道路等基礎設施的建設，土地儲備中心按照總建設成本的一定百分比作為經(jīng)營加成。
很多地區(qū)對利潤加成部分進行了相應規(guī)定，如北京規(guī)定：通過招標方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續(xù)并組織實施。招標底價包括土地儲備開發(fā)的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%;杭州規(guī)定：開發(fā)整理單位的利潤和工作經(jīng)費按照實施方案測算的開發(fā)整理成本總額的10%以內(nèi)予以核定;昆明規(guī)定：市級國有投資公司組織實施的土地一級開發(fā)整理項目，統(tǒng)一按照審計所確定的總投資額的16%給予投資回報，并計入土地收儲成本。
BT 模式簡潔明了，企業(yè)收益穩(wěn)定，風險較小，是一級開發(fā)企業(yè)常用的商業(yè)模式。如2010年5月，黑牡丹公司與常州新北區(qū)政府簽署《新北區(qū)萬頃良田工程建設委托協(xié)議》，常州新北區(qū)政府委托黑牡丹公司完成西夏墅鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)境內(nèi)總面積約為1538.10公頃的土地一級開發(fā)所涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎設施建設工作，委托建設期不超過兩年，項目竣工后，新北區(qū)政府返還包括拆遷費用、安置費用、土地整理及基礎設施建設費用、財務費用在內(nèi)的建設成本及10%的加成收益。
土地一級開發(fā)的商業(yè)演進：模式對比及案例分析
此案例中，黑牡丹公司既沒有土地規(guī)劃權，又沒有土地經(jīng)營權，僅負責拆遷、安置及土地整理、給排水等基礎設施建設工作，不涉及學校、醫(yī)院等公共配套項目，其盈利水平以土地開發(fā)總成本為基礎，與土地出讓收入無關，更不參與分配土地增值收益。新北區(qū)政府掌握了項目的規(guī)劃權和土地經(jīng)營權，能夠確保項目的發(fā)展方向，但其需要對建設成本進行兜底，面臨較大的財政及土地經(jīng)營壓力。
二、土地補償模式
土地補償模式指土地一級開發(fā)商在完成規(guī)定的土地一級開發(fā)任務后，土地儲備中心并不是給予現(xiàn)金計算，而是給予開發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補償(可能需要走形式上的招拍掛)。在土地補償模式下，項目竣工后需由第三方審計機構、第三方土地評估機構對開發(fā)成本及土地價值進行科學評估，以便合理結算。
土地補償模式從BT模式的基礎上演變而來，是開發(fā)商曲線拿地，實現(xiàn)一二級聯(lián)動開發(fā)的典型的商業(yè)模式。對于開發(fā)商而言，該模式有利于獲取優(yōu)質(zhì)土地，從二級開發(fā)市場獲取遠多于一級開發(fā)的資金回報，但要承擔巨大的現(xiàn)金流壓力;對于政府而言，該模式無需政府財政兜底，減輕了財政壓力，同時擁有該地塊的規(guī)劃權和土地經(jīng)營權，有利于確保項目的整體發(fā)展方向，但土地補償繞開了招拍掛，或使招拍掛形式化，有悖公開、公平、公正原則，具有一定的灰色性和政治風險，因此，土地補償屬于較為隱秘的商業(yè)模式，市場上公開的此類案例幾乎沒有。
三、利潤分成模式
利潤分成模式指土地一級開發(fā)商接受政府的委托進行土地一級開發(fā)，將生地做成熟地后移交給政府，政府以招拍掛的形式進行土地出讓，土地出讓金扣除土地開發(fā)成本、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、征地農(nóng)民基本生活保障資金、教育資金、農(nóng)田水利資金、市集中資金等計提款項后的收益部分在政府和企業(yè)之間按照一定的比例進行分成，一般而言，在土地出讓金無法彌補土地開發(fā)成本的情況下，政府會承諾給予開發(fā)商較低的保本收益。
在分成模式下，分成比例因政府和企業(yè)博弈的結果而不同，不同的項目之間分成比例差別很大，有政府與企業(yè)按6:4分成的較低的比例，已有政府與企業(yè)按1：9分成的極高的比例。通常情況下，分成比例跟土地一級開發(fā)的難度大小有關，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對較偏的地塊，土地一級開發(fā)商的分成通常要高些。
利潤分成模式有利于充分利用開發(fā)商的土地經(jīng)營能力，調(diào)動開發(fā)商進行土地深度經(jīng)營的積極性，獲取較高的土地增值收益，是近年來十分流行的土地一級開發(fā)商業(yè)模式。
2010 年，黑牡丹公司與常州新北國土儲備中心簽署的《常州北部新城高鐵片區(qū)土地前期開發(fā)委托合同》約定：在17.5平方公里委托地塊內(nèi)，黑牡丹公司負責該地塊土地前期開發(fā)，包括提供技術支持及資金籌集、土地補償、拆遷、安置補償、土地平整及該地塊前期道路和市政配套基礎設施等，土地用途主要為住宅、商業(yè)、辦公;其中核心地塊前期開發(fā)的年限不超過四年，開發(fā)完成后，黑牡丹公司獲得該地塊土地前期開發(fā)總成本10%的工程收益，并與區(qū)政府、管委會對該地塊土地出讓凈收益按照50%：50%的比例進行分成。
此案例中，黑牡丹公司擁有一定的土地規(guī)劃權，其盈利水平不僅以土地開發(fā)總成本為基礎，更與土地出讓收入有關，于此同時，公司也有一定的土地經(jīng)營權，為了增加土地分成收入，公司不僅負責拆遷、補償、土地平整等常規(guī)的土地開發(fā)事項，也會負責一些環(huán)境景觀建設(如加強景觀和園區(qū)的規(guī)劃建設、改造河湖等)、公共配套設施建設等以提升土地價值。新北區(qū)政府在讓渡部分土地增值收益的同時，引入了市場化的土地開發(fā)力量，有利于深度挖掘土地的潛在價值，但政府需對開發(fā)商的土地開發(fā)投入進行兜底，有一定的財政壓力。
四、PPP模式
PPP 模式也叫公私合營模式，即政府授權民營部門代替政府建設、運營或管理基礎設施(如道路、橋梁、電廠、水廠等)或其他公共服務設施(如醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警崗等)并向公眾提供公共服務，利益共享，風險共擔的一種商業(yè)模式。土地一級開發(fā)包含大量的基礎設施和公共設施建設內(nèi)容，是理想的PPP模式運行領域。土地一級開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入，目前我國還沒有允許私營部門出讓土地、分享收益的法律法規(guī)，因此，真正意義上的PPP模式尚未在土地一級開發(fā)中明確使用，也沒有公開的操作案例，現(xiàn)根據(jù)PPP模式的權責分配、投入產(chǎn)出等方面，模擬一個案例，以供參考。
A 地方政府與B土地一級開發(fā)商就C地塊(一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里)的開發(fā)達成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B開發(fā)商負責地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎設施建設工作，學校、醫(yī)院、文化、體育公共設施建設及運營管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務工作，空間規(guī)劃、建筑設計、物業(yè)管理、公共項目維護等基礎性服務工作等;于此同時，B開發(fā)商以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級政府地方留成部分的一定比例(即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入)作為投資回報，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等;合作期限內(nèi)，A政府只有監(jiān)督監(jiān)管的權利，不得隨意干擾B開發(fā)商的合理經(jīng)營，政府也不必為開發(fā)商的投資進行擔保、兜底;合作期限結束后，開發(fā)商將C區(qū)塊的基礎設施公共設施產(chǎn)權及經(jīng)營權無條件已交給政府。
在 PPP模式下，開發(fā)商成為土地開發(fā)、土地經(jīng)營甚至區(qū)域經(jīng)營的絕對主力，其既有土地規(guī)劃權也有土地經(jīng)營權，不僅負責常規(guī)的基礎設施建設，也負責公共設施的建設管理，還要負責產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商等產(chǎn)業(yè)服務工作，其收益主要來自由區(qū)域經(jīng)營而新產(chǎn)生的土地、稅收等收入，合作期限完成后，將項目所有權、經(jīng)營無償移交給政府。政府將土地開發(fā)、土地經(jīng)營、區(qū)域經(jīng)營的權利授權給開發(fā)商，掌控區(qū)域發(fā)展方向的難度增大，但政府無資金投入，也無需兜底，沒有任務財政壓力，但需要制定嚴密、周全的監(jiān)督監(jiān)管措施，以防項目失敗或發(fā)生重大發(fā)展偏差。
近年來，不斷高企的地方債務引起了全國范圍的高度重視。審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月末，全國政府性債務為 30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億，相比2011年審計結果，不到三年，地方政府性債務余額增多超過7萬億元。地方政府性債務主要投向市政建設(占比34.64%)、交通運輸(占比24.43%)、土地收儲(占比11.22%)，這在很大程度上與土地一級開發(fā)有關。
為獲得更多的城建資金，地方政府用盡了諸如銀行貸款、信托、基金、資管、BT、債券等融資手段，現(xiàn)如今銀行緊縮銀根，貸款、信托、BT等多種融資手段受到嚴格限制，現(xiàn)在需要的不再是融資手段的進一步創(chuàng)新，而是到了融資理念，商業(yè)模式的及時轉變。PPP便是迎合這一轉變的重要方式。
十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，財政部部長樓繼偉也明確提出“要實實在在把PPP(公共私營合作)這件事開展起來”，發(fā)改委已經(jīng)推出了首批80個PPP項目，相信隨著法律法規(guī)的不斷健全，權責分配、收入產(chǎn)出、監(jiān)督監(jiān)管、風險控制等方面的不斷完善，PPP將成為未來土地一級開發(fā)領域主流的商業(yè)模式。
（轉自：互聯(lián)網(wǎng)）
